Αργός θάνατος ή αναγέννηση της τοπικής αυτοδιοίκησης;

ΑΡΘΡΟ ΤΟΥ Χ. ΓΕΩΡΓΟΥΛΑ απο την εφημερίδα η "Εποχή" Πολλές δεκαετίες αφότου πρωτοέγινε στην επιστήμη του διοικητικού δικαίου η διάκριση μεταξύ τοπικής αυτοδιοίκησης, διοικητικής αποκέντρωσης και αποσυγκέντρωσης, το σχέδιο Καλλικράτης της κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ καλλιεργεί σκόπιμα τη σύγχυση ανάμεσα σ’ αυτές τις έννοιες. Ο λόγος είναι απλός. Επιχειρεί να εμφανίσει (κατά την πασοκική συνήθεια των ψευδεπιγράφων) μια -κατ’ αρχήν και υπό προϋποθέσεις- θετική επιλογή, την περιφερειακή αυτοδιοίκηση, σαν εξέλιξη και αναβάθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης. Την ίδια στιγμή που στον κυβερνητικό σχεδιασμό η περιφέρεια έχει πιο πολλά στοιχεία αποσυγκέντρωσης της κεντρικής διοίκησης, παρά συμπύκνωσης σε ανώτερο βαθμό των κατακτήσεων της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης. Αναλυτικότερα: Η περιφέρεια δεν προκύπτει ως εσωτερική ανάγκη της ανάπτυξης της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης. Συγκροτείται πάνω στα ερείπια της τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι ίδιοι οι εμπνευστές του σχεδίου Καποδίστριας, που είχε ως διακηρυγμένη προοπτική τη συνένωση μικρών δήμων και κοινοτήτων (πρώτος βαθμός), την ενίσχυση της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης (δεύτερος βαθμός) και την ίδρυση τρίτου βαθμού, περιφερειακής αυτοδιοίκησης, τώρα καταργούν (ουσιαστικά) την πρώτη βαθμίδα και (τυπικά) τη δεύτερη, χαρακτηρίζοντας δευτεροβάθμια την περιφερειακή αυτοδιοίκηση. Εξορθολογισμός ή ετεροδιοίκηση Με τον τρόπο αυτό, όμως, δεν επιδιώκουν απλώς, όπως ισχυρίζονται, τον εξορθολογισμό του συστήματος, την αποφυγή της σπατάλης πόρων, τις οικονομίες κλίμακας και την ενίσχυση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Με το σχέδιο που προτείνουν: Πρώτον, αδειάζουν από ουσιαστικό περιεχόμενο την έννοια της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης απομακρύνοντάς την από τη λαϊκή βάση, την τοπική κοινωνία και αποξενώνοντας έτσι ακόμη περισσότερο τα μέλη της τοπικής κοινωνίας από τα εκλεγμένα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Σε ένα δήμο, που η έκτασή του φτάνει και ξεπερνά το μέγεθος των παλιών επαρχιών και σε μερικές περιπτώσεις πλησιάζει το μέγεθος του νομού, σε ένα δήμο που ο πληθυσμός του είναι της τάξης των εκατοντάδων χιλιάδων, η έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης έχει πλέον χαθεί. Ούτε η άμεση σχέση εκπροσώπησης των εκλεγμένων με την τοπική κοινωνία μπορεί να διατηρηθεί, ούτε ο έλεγχος των πράξεών τους μπορεί να είναι άμεσος και καθημερινός. Το πολύ πολύ να μετατραπεί σε μια γραφειοκρατική - διοικητική διαδικασία έκθετη σε κάθε είδους λαθροχειρία, συναλλαγή και διαφθορά. Το κυριότερο, όμως, είναι ότι σε τέτοιας έκτασης και τέτοιου πληθυσμού δήμους είναι αδύνατη η άσκηση της αμεσότερης δυνατής λαϊκής εξουσίας στο επίπεδο της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Το επιχείρημα που προβάλλεται για τη στήριξη αυτού του σχεδίου διάλυσης της τοπικής αυτοδιοίκησης, είναι ότι μ’ αυτό τον τρόπο οι αυτοδιοικητικοί οργανισμοί θα γίνουν πιο αποτελεσματικοί και θα λειτουργούν με λιγότερο κόστος. Ίσως βρεθούν πολλοί που θα πουν ότι αυτό είναι το ουσιαστικό ζήτημα κι ότι δεν έχει σημασία τι χρώμα θα έχει η γάτα, αρκεί να πιάνει ποντίκια. Όμως, για τους αριστερούς τουλάχιστον, όσους μάλιστα ενδιαφέρονται, λόγω του ιδεολογικού προσανατολισμού τους, από σήμερα να καλλιεργούν τις μορφές εκείνες οργάνωσης της κοινωνίας, που θα φανούν χρήσιμες αύριο, όταν θα θέλουμε το κράτος να αργοσβήνει, για όλους αυτούς έχει πολύ μεγάλη πρακτική και θεωρητική σημασία τι είδους τοπική αυτοδιοίκηση επιδιώκουμε και στηρίζουμε. Δεν γίνεται να βλέπουμε την τοπική αυτοδιοίκηση σαν μια επιχείρηση. Δεν είναι οικονομική μορφή, είναι πολιτική και σχετίζεται πρωτίστως με την εμπλοκή του πολίτη στη χρηστή διοίκηση και όχι με την οικονομική αποδοτικότητα. Δημοτικές αρχές μακριά απ’ τους δημότες Δεύτερον, τα σχήματα με τα οποία επιχειρούν να καλύψουν αυτό το εκτυφλωτικό κενό που αφήνουν οι συνειδητές επιλογές είναι τουλάχιστον ανεπαρκέστατα. Η λεγόμενη «ενδοδημοτική αποκέντρωση», που υποτίθεται ότι θα δώσει «δύναμη στο χωριό και στη γειτονιά» σύμφωνα με το σχέδιο Καλλικράτης, θα παραμείνει στα χαρτιά για δύο τουλάχιστον λόγους: α) γιατί αυτή η αποκέντρωση έχει κόστος -οικονομικό και διοικητικό- το οποίο ισχυρίζονται ότι θέλουν να μειώσουν διαλύοντας ουσιαστικά την έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης, β) γιατί η απόσταση δήμου-τέρατος από τη γειτονιά και το χωριό είναι τεράστια και δεν μπορεί να καλυφθεί με διοικητικού τύπου ρυθμίσεις. Απαιτεί απόδοση ουσιαστικού και δημοκρατικά νομιμοποιημένου μεριδίου τοπικής εξουσίας στην τοπική κοινωνία. Δηλαδή, εκλογή εκπροσώπων, λαϊκή κινητοποίηση και λαϊκό έλεγχο. Είναι χαρακτηριστικό από αυτή την άποψη ότι τα πενταμελή τοπικά συμβούλια των τοπικών διαμερισμάτων (άνω των 1.000 κατοίκων), καθώς και τα τριμελή για τα διαμερίσματα κάτω των 1.000 κατοίκων προβλέπεται στο σχέδιο ότι «συγκροτούνται». Γιατί δεν χρησιμοποιείται η λέξη «εκλέγονται» θα το δούμε, ως φαίνεται, στο άμεσο μέλλον. Άλλωστε, σε τοπικά διαμερίσματα μετατρέπονται και οι μεγαλύτεροι (μέχρι 10.000 κάτοικοι) σημερινοί δήμοι και «συγκροτούν» αντίστοιχα τοπικά συμβούλια. Διορισμένοι στη θέση των εκλεγμένων Το γεγονός ότι αυτά τα τοπικά συμβούλια είναι υποδεέστερα και υπόκεινται στον δήμο-τέρας, καταδεικνύεται και από την πρόβλεψη που υπάρχει στο σχέδιο ότι οι σημερινοί δήμοι/κοινότητες που θα συνενωθούν, θα έχουν αντί εκλεγμένων δημάρχων (όπως σήμερα) διορισμένο «τοπικό αντιδήμαρχο» (σε αντιδιαστολή με τον «θεματικό»), που θα τον ορίζει η πλειοψηφία των νέων δημοτικών συμβούλων. Άλλος ένας διορισμός στη θέση μιας εκλογής. Το ότι κυριαρχεί εν γένει στο σχέδιο Καλλικράτης αυτό το πνεύμα υπαγωγής των «κατωτέρων» στους «ανώτερους» πέρα από κάθε έννοια δημοκρατικής νομιμοποίησης και άμεσης συμμετοχής της τοπικής κοινωνίας στη φυσική της μικροκλίμακα, φαίνεται και από ένα άλλο στοιχείο του σχεδίου. Η θεσμοθέτηση της περιφέρειας δεν στηρίζεται στην άμεση, δημοκρατικά νομιμοποιημένη σύνδεσή της με την πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση. Δεν προκύπτει από αυτήν. Προκύπτει από την κατάργηση και συνένωση των σημερινών νομαρχιών. Οι οποίες, μάλιστα, «ενσωματώνονται ως διαμερίσματα» στις ιδρυόμενες περιφέρειες. Και, βέβαια, επικεφαλής τους τίθενται «αντιπεριφερειάρχες», οι οποίοι «επιλέγονται μεταξύ των περιφερειακών συμβούλων». Υπάγονται, δηλαδή, και αυτοί και οι περιοχές τους στους «ανωτέρους» και δεν αντλούν την ισχύ τους από τους «κάτω», με την άμεση εκλογή από αυτούς. Αποκέντρωση ή αποσυγκέντρωση; Πρόκειται, δηλαδή, για ένα σχήμα περισσότερο αποσυγκέντρωσης της κεντρικής εξουσίας, της κεντρικής διοίκησης, παρά για σχήμα αυτοδιοικητικής αποκέντρωσης. Η κεντρική εξουσία διαιωνίζει την παρουσία και την ύπαρξή της δια του πολλαπλασιασμού (κατόπιν... διαιρέσεως). Θεσμοθετώντας 13 (μάλλον) περιφέρειες (αυτοδιοικούμενες τυπικά) δημιουργεί περιφερειακές εξουσίες κατ’ εικόνα και ομοίωση της κεντρικής. Στις οποίες, στη συνέχεια, υπάγονται και οι «κατώτεροι» οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (παλιοί -καταργούμενοι- και νέοι). Σε καμιά περίπτωση δεν θα ονομάζαμε αυτό το ιεραρχικό σχήμα «αρχιτεκτονική της τοπικής αυτοδιοίκησης». Δεν πρόκειται για την ενίσχυσή της, αλλά για τη διάλυση και την ενσωμάτωσή της στην κεντρική, κρατική διοίκηση. Εύστοχα ο τύπος χαρακτήρισε τους περιφερειάρχες «μικρούς πρωθυπουργούς». Αυτό είναι το πρότυπό τους κι όχι ο εκλεγμένος τοπικός εκπρόσωπος. Και για να μη μείνει καμιά αμφιβολία γι’ αυτό, φοριέται καπέλο στο όλο σχήμα των περιφερειών η «λύση» των (σχεδόν ισάριθμων) «γενικών διοικήσεων», που αποτελούν το μακρύ χέρι του κεντρικού κράτους, χωρίς κανένα ενδιάμεσο, στο πεδίο της διοικητικής αποσυγκέντρωσης (και όχι αποκέντρωσης). Η αριστερά είναι συχνά (και όχι πάντα άδικα) εκτεθειμένη στην κατηγορία ότι προβάλλει διαρκώς αντιρρήσεις, χωρίς να έχει δικές της εναλλακτικές και ριζοσπαστικές προτάσεις. Στην περίπτωση της αυτοδιοίκησης, ωστόσο, έχει κάθε δυνατότητα να αξιοποιήσει όχι μόνο την πείρα της (που ανάγεται τουλάχιστον στην εποχή της εαμικής παράδοσης), αλλά και τις θεωρητικές της αποσκευές, για να διατυπώσει το δικό της σχέδιο. Ακόμα περισσότερη άμεση αυτοδιοίκηση Ένα σχέδιο που δεν μπορεί παρά να θεμελιώνεται στη γνήσια και ανόθευτη έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης στη βάση της τοπικής κοινωνίας. Δηλαδή, σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, που ιδρύονται και λειτουργούν δημοκρατικά στην κλίμακα των τοπικών κοινωνιών, με όρια όχι αυθαίρετα και γραφειοκρατικά ή τεχνοκρατικά επιλεγμένα, αλλά με κριτήριο τη δυνατότητα της πιο άμεσης άσκησης της τοπικής αυτοδιοίκησης. Στο σημείο χρυσή τομή, όπου συναντώνται και ισορροπούν η ανάγκη της άμεσης έκφρασης και εκπροσώπησης της λαϊκής βάσης με την ανάγκη συγκρότησης βιώσιμων -πολιτικά και όχι μόνο οικονομικά- αυτοδιοικητικών μεγεθών. Αυτός είναι ο αναγκαίος όρος για τη συγκρότηση ενός αριστερού αυτοδιοικητικού σχεδίου. Αυτή είναι η καρδιά του αυτοδιοικητικού συστήματος -η πρώτη βαθμίδα- και από αυτήν απορρέουν και νομιμοποιούνται οι επόμενες δομές δευτέρου βαθμού.Μια δημοκρατικά νομιμοποιημένη περιφερειακή αυτοδιοίκηση, για παράδειγμα, χρειάζεται να στηρίζεται σε ένα ευρύ δίκτυο δήμων και όχι σε ένα διαρκώς μειούμενο αριθμό πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, που συγκεντροποιείται αντί να αποκεντρώνεται. Η ανάδειξη των περιφερειακών συμβουλίων με (αρκετά μεγαλύτερο αριθμό περιφερειών) μπορεί κάλλιστα να γίνεται με την απ’ ευθείας εκλογή αντιπροσώπων των επί μέρους δήμων, όταν αυτοί εκλέγουν τα δημοτικά συμβούλιά τους. Από αυτό το ευρύ σώμα μπορεί να εκλέγονται και τα εκτελεστικά όργανα της περιφερειακής αυτοδιοίκησης και ο ίδιος ο περιφερειάρχης. Μ’ αυτό τον τρόπο, θα έχουν αναφορά όχι σε ένα αδιάφορο και άγνωστο εκλογικό σώμα εκατοντάδων χιλιάδων, αλλά σε μια αυτοδιοικητική δομή που στηρίζει την περιφέρεια με τη δημοκρατική λειτουργία της. Έτσι, η περιφέρεια μπορεί να αντιπροσωπεύει περισσότερο την αναβαθμισμένη λειτουργία της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, αντί να μοιάζει στο χαρακτήρα και τη λειτουργία με μια μικρή κυβέρνηση ή μια μεγάλη νομαρχία, που έχει υπό την επίβλεψή της τους "από κάτω". Χ. Γεωργούλας